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“十五五 ”规划建议提出 ，“促进人口高质量发展
。健全覆盖全人群
、全生命周期的人口服务体系
”。随着我国人口结构深刻转型，面对人口变化对经济社会发展的系统性影响
，构建普惠导向的“一老一小”服务体系，既是一项紧迫的现实任务 ，也是支撑中国式现代化的民生工程 。“一老一小 ”作为人口结构中最需要公共支持的两端
，直接关系家庭稳定、社会活力，为其构建普惠型服务体系 ，是释放人口发展潜能的重要举措
。

“一老一小
”并非两个分割的政策领域
，而是紧密联结的单元

从总体上看，目前我国人口形势呈现“三个同时”：低生育率常态化与高龄化加速并存 ，家庭规模小型化与抚养压力上升并存
，劳动力供给下降与技能需求提升并存。人口数量的变化与结构的演进正在深刻改变家庭结构 、社会需求和公共服务的供给方式 。

一方面，生育
、托育、教育成本成为制约育龄家庭生育意愿的关键因素 ，与此同时
，广大家庭对优质普惠服务的需求急剧增加，资源短缺问题凸显
。另一方面 ，高龄人口规模持续扩大 、结构快速上移，失能半失能老年人数量上升
，传统家庭照护功能显著弱化，专业化
、普惠性的居家社区养老服务需求呈现刚性增长。此外 ，家庭结构的单核化趋势更为明显
，“一对夫妻照顾四位老人、一个孩子 ”的现象普遍存在，“上有老 、下有小
”的双重压力使大量家庭处于“工作—照护”两难境地 。这些现实挑战 ，不仅关系民生福祉
，也关系到国家人口发展能力
、劳动力可持续供给以及未来经济社会发展
。

必须看到，“一老一小 ”并非两个分割的政策领域 ，而是紧密联结的家庭单元、人口单元和发展单元。如果不能以系统思维回应“一老一小”的现实困境
，生育支持难以见效，老龄社会风险难以缓解 ，人口高质量发展的基础就难以稳固 。

普惠导向既不是“大水漫灌
”
，也不是政策平均主义

构建覆盖全人群 、全生命周期的人口服务体系，核心是坚持普惠性
、基础性、兜底性的制度取向
。普惠导向既不是“大水漫灌” ，也不是政策平均主义。

从发展逻辑看，普惠导向是为人口高质量发展夯实制度基础 。普惠托育减轻家庭生育和养育成本
，有助于提升家庭稳定预期；普惠养老提升高龄群体生活质量，减少照护对家庭劳动力的“挤出效应 ” ，为提高劳动参与率拓展现实路径。从公平逻辑看
，普惠导向有助于缓解区域 、城乡、群体之间的发展不均衡
。托育
、教育、养老等资源呈现显著的结构性差异，通过普惠式改革 ，可以有效弥合公共服务供给的“断档口
”。从治理逻辑看
，普惠导向推动 *** 从“补缺式兜底”走向“全周期供给 ”，从碎片化项目转向体系化治理 ，形成一套贯穿“生育—托育—教育—就业—照护—养老
”的全链条制度安排 。

普惠式改革不是简单增加投入
，而是通过制度创新提升资源配置效率，通过标准化建设提升服务可及性 ，通过数字化手段提升服务可达性
，通过城乡统筹和区域协同提升整体均衡性
。

多方协同推动“一老一小”服务体系不断完善

之一，健全生育支持政策体系。完善覆盖“生育—托育—教育 ”全链条的支持政策 ，加快托育服务普惠发展，建立生育费用减负机制
，完善住房 、就业
、税收等配套支持 。大力发展普惠托育，通过社区嵌入式、准公共化运营等方式 ，解决“入托难 、入托贵
”问题
。推动学前教育扩容提质
，提升公办园占比，推进教育减负 ，让育龄家庭“敢生
、愿生、能养”。

第二
，完善居家社区机构养老服务体系 。坚持以居家社区为基础 、机构服务为支撑，推动社区综合服务设施嵌入式布局 ，提升上门服务
、长期照护、康复护理等能力
。在长期护理保障方面
，完善护理需求评估 、服务支付
、监督管理机制，使高龄、失能老人获得稳定 、可负担的照护服务。推进医养结合 ，提升基层医疗机构在慢病管理、康复支持
、健康促进等方面的服务能力 。

第三
，增强普惠服务体系的均衡性
。促进优质教育、养老服务 、医疗资源向基层延伸，缩小城乡地区间的基本公共服务差距。推动区域托育和养老服务资源联建联享 ，鼓励城市支持乡村发展“托育—养老 ”综合体，为农村留守儿童
、高龄老人提供相关服务 。促进人口净流入地区提升服务供给能力
，使基本公共服务与人口流动趋势相匹配。

第四，强化数字赋能和人才支撑
。加强“一老一小
”服务平台建设 ，实现服务资源统筹、需求精准识别和服务全过程监管
，依托数字化转型提升托育 、养老机构的管理水平和专业化程度。加快专业人才队伍建设，完善托育
、养老护理职业体系 ，提升从业人员待遇
，拓展职业发展前景 。

构建普惠导向的“一老一小”服务体系，是促进人口结构合理化、提升家庭发展能力 、增强社会发展可持续性的关键环节
。要坚持系统观念
、需求导向和多方协同 ，推动“一老一小 ”服务体系不断完善
，以制度创新增强人口发展的内生动力，以普惠服务托牢家庭发展的安全底盘 ，为实现人口高质量发展奠定坚实基础
，为推进中国式现代化汇聚源源不断的人 *** 力。

作者李颖，系 *** 广东省委党校公共管理教研部副教授